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[연중기획, 노인복지 이슈광장] 초고령사회, 지속가능한 장기요양제도 운영을 위한 개선과제는? <1>

초고령사회로의 진입 시점이 기존 통계적 전망보다 실제로 더 빨라진 것처럼, ‘장기요양제도의 초고령화’도 멀지 않았다. ‘자신도 돌봄이 필요한 노인’이 ‘자신보다 조금 더 어려운 노인’을 돌보는 상황은 장기요양제도에서 수용할 수 없다. 이는 제도 자체의 존립 필요성을 흔드는 일이다. 노노케어, 노인맞춤돌봄서비스와는 차별화된 수준의 전문성을 담보한 서비스가 제공되어야 한다. 이를 위해서는 앞서 제시한 종사자의 처우 및 보상체계에 대한 과감한 투자, 현장 특성을 반영한 유연하고 자율적인 제도개선이 이뤄져야 한다.

국내 돌봄개선의 배경

▲ 이상우 교수

2023년 5월 기준 우리나라 65세 이상 인구는 9,397,055명으로 전체 인구의 18.3% 수준이다. 65세 이상 인구가 전체 인구의 20% 이상이 되는 초고령사회(super-aged society)로의 진입 시점은 과거 2026년(통계청, 2014)에서 최근 1년 앞당겨진 2025년으로 예측된다(통계청, 2022a).

본래 예측보다도 한국의 고령화 속도가 더욱 빨라지는 것이다. 유례없이 빠르게 진행되는 고령화율은 세계에서 가장 낮은 출산율에 따른 젊은 생산연령인구의 급격한 감소와도 밀접한 관련이 있다.

특히 생산연령인구 중 15~24세 연령인구의 비중은 2020년 15.8%(591만 명)에서 2070년 14.5%(251만 명) 수준으로 감소할 전망이다. 이는 저출산의 영향으로 유소년인구에서 생산연령인구로 유입되는 인구가 감소하기 때문이다.

반면 생산연령인구 중 50~64세 비중은 2020년 33.1%(1239만 명)에서 2070년 39.3%(683만 명) 수준으로 증가할 전망이다(통계청, 2021).

국내 장기요양제도의 문제점

급속한 고령화율과 함께 우리나라의 가구형태 변화에도 주목할 필요가 있다. 최근 한국은 1인가구 비중이 증가하고 있으며, 65세 이상 고령자 가구에서 그 비중은 더욱 크다. 2020년 기준 전국의 65세 이상 총가구 중 1인가구 비중은 34.9%에서 2030년 37.4%, 2050년 41.1%를 넘어설 것으로 전망된다(통계청, 2022b). 이러한 인구‧가구 환경의 변화는 첫째, 급속한 저출산‧고령화로 인한 생산연령인구 감소 및 노인인구의 급증, 둘째, 전체 노인가구 중 혼자 사는 1인가구의 확대로 요약된다.

이는 자연스럽게 노인에 대한 돌봄 문제로 연결될 수밖에 없다. 특히 돌봄서비스 수요와 공급 측면에서 접근하면, 우리 사회 돌봄서비스가 필요한 노인이 증가하는 속도와 이들의 욕구를 기존의 돌봄서비스 제공인력으로는 충분히 포괄할 수 없다는 문제가 발생한다. 2008년 노인장기요양보험 시행에 따라 ‘돌봄의 사회화’를 선언했으나, 현재 장기요양보험제도가 노인의 돌봄‧요양 욕구를 충분히 충족시키고 있다고 평가하기는 어렵다. 그 이면에는 핵심 서비스 제공주체인 요양보호사의 특성 및 실태를 우선 살펴볼 필요가 있다.

앞서 우리나라의 급속한 고령화와 함께 생산연령인구의 변화에서 지적한 것처럼, 20~40대 젊은 생산연령인구의 규모는 감소하는 반면 50대 이상 고령의 생산연령인구는 계속 증가하고 있다. 이러한 인구·사회적 특성 변화는 대표적인 돌봄인력인 요양보호사의 고령화 추이와 같은 맥락에서 나타난다.

우리나라 장기요양제도에서 요양보호사의 고령화’ 현상이 갈수록 심각해지고 있다. 또 요양보호사 자격증은 연령 제한이 없어 고령자(특히 여성 노인)가 선택할 수 있는 경제활동이라는 인식이 이미 고착화되었다.

이에 따라 노인이 노인을 대상으로 장기요양서비스를 제공하는 상황은 더 커질 수밖에 없다. 물론 현재 우리나라에서는 공공 차원에서 노인과 노인 간의 돌봄서비스를 연계해주는 사업도 있다.

예를 들면, 한국노인인력개발원 「노인일자리 및 사회활동지원사업」의 공익활동 사업인 노노케어(활동비 월 27만 원), 사회서비스형 일자리 사업인 노인맞춤돌봄서비스 업무 보조(인건비 월 최대 712,800원) 등이다.

그러나 해당 사업들과 달리 요양보호사들은 더 높은 수준의 돌봄이 필요한 장기요양등급 인정자를 서비스 대상으로 한다. 이들은 장기요양제도라는 국가의 보편적 사회보장제도의 안전망 안에서 꽤 높은 품질의 서비스를 기대하는 사람들이다.

근본적으로 요양보호사에게 요구되는 자격요건과 진입장벽(국가자격제도)의 차원이 노인일자리사업과 다르고, 장기요양보험제도는 기관 간 경쟁 원리가 작동하는 치열한 시장환경이다. 따라서 한국의 요양보호사는 더 좋은 서비스를 제공할 수 있는 전문인력이어야 한다는 엄중한 사회적 요구 앞에 늘 놓여 있다.

돌봄일자리와 근무환경

그렇다면 현재 한국의 요양보호사는 이러한 사회적 요구와 기대를 충족시킬만한 근무환경에서 일하고 있는가? 이미 그동안 다수의 연구논문 및 보고서, 언론보도 등을 통해 우리나라 요양보호사의 낮은 처우와 열악한 근무환경에 대해 지적해왔다. 최근 장기요양실태조사에서 나타난 요양보호사의 평균 임금은 월 115.4만원 수준에 불과하다(한국보건사회연구원, 2020).

앞서 살펴본 노인일자리사업 내 사회서비스형 일자리 사업인 노인맞춤돌봄서비스 업무 보조 급여보다 조금 높은 수준이다. 또 지난 코로나19 팬데믹 상황에서 요양보호사의 취약성은 더욱 적나라하게 나타났다.

여기에는 돌봄노동 자체에 대한 평가절하, 돌봄노동의 다수를 차지하는 여성 요양보호사의 젠더 불평등, 전근대적 돌봄일자리 문화 등은 요양보호사를 더욱 취약하게 만드는 요인으로 작용하였다(석재은, 2020). 국제노동기구 ILO(2018)가 제시한 괜찮은 돌봄 일자리의 조건에는 첫째, 돌봄근로자에 대한 적절한 사회적 인정(social recognition), 둘째, 돌봄근로자에 대한 적절한 사회적 보상(rewards), 셋째, 돌봄근로자의 사회적 대표(representation) 차원 등을 제시하고 있다.

실제 요양보호사에게 더 나은 근로조건(임금수준, 부가급여 제공)을 제공할수록 서비스 질이 높아진다는 것은 실증연구를 통해서도 검증되었다(권현정, 홍경준, 2017). 이는 반대로 요양보호사의 근로조건이 열악할수록 서비스 질이 나빠질 수 있음을 의미한다.

앞서 제시된 국제노동기구(ILO)의 좋은 돌봄일자리 조건 중 첫 번째와 두 번째 사회적 인정 및 보상은 국가의 적극적인 제도개선이 필요하다. 무엇보다 현재 초고령사회 진입을 코앞에 둔 한국의 상황에서 장기요양보험제도의 문제를 그대로 방치한다면 서비스 질은 더욱 담보하기 어렵다. 미래의 돌봄일자리는 지금보다 더 젊은 사람들이 선택하고 진입하려는 일자리, 여성뿐만 아니라, 남성들도 원하는 일자리를 만들어야 한다.

이에 따라 요양보호사의 근무환경 개선을 통해 더 나은 서비스 질을 확보하기 위한 우선의 중요한 개선과제들로는 다음의 내용들을 고려할 수 있다.

개선 과제

첫째, 장기요양급여비용 산정방법 및 기준을 현실화해야 한다.

구체적으로 현행 월 기준 근무시간 산정방식이 개선될 필요가 있다. 현재 제도는 매월 월 기준 근무시간을 정하고 이에 못 미치는 요양보호사는 실제 근무인원 산정 시 1인으로 인정하지 않는다.

즉 동일 직종의 다른 종사자가 추가적인 초과 근무를 통해 전체 월 기준 근무시간을 채우더라도, 실제로는 근무인원 1명으로 인정받지 못하는 것이다. 이는 결국 종사자 1명에 대한 인건비 지급에 차질이 생긴다는 점에서 장기요양기관 및 요양보호사에게 치명적이다.

클라이언트와의 대면을 통해 서비스가 제공되는 실천 현장은 예측하기 어려운 변수들이 여러 발생할 수 있다. 예를 들어 월 기준 근무시간이 1시간 부족하다는 이유로 근무인원을 감산하는 단순 산술적 접근은, 오히려 요양보호사의 근무 동기 및 서비스 질에 부정적인 영향을 미칠 수 있다.

따라서 동일 직종 종사자의 총 근무시간의 합이 월 기준 근무시간을 충족한다면, 이를 인정하는 ‘월 기준 근무시간 직종별 총량제’를 적용할 필요가 있다. 다만 이를 통해 종사자 간 근무시간 조정의 갈등이나 종사자의 도덕적 해이 등 부작용이 발생하지 않도록 기관 및 제도 차원의 모니터링 체계 역시 잘 보완되어야 할 것이다.

둘째, 임금급여 이외에도 장기근속을 장려하는 부가급여 체계가 제도화되어야 한다.

2008년 노인장기요양보험 도입 이후 약 15년이 경과 된 현시점에서, 이제 모든 장기근속자에 대한 포상이 필요한 시점이다. 종사자의 높은 이직률은 기관 운영자 및 이용자에게도 질 좋은 서비스를 보장할 수 없다.

따라서 타 사회복지시설 종사자와 같이 지속적인 근무를 권장할 수 있는 장기근속장려금 등의 제도를 전체 장기요양기관 종사자에게 적용할 필요가 있다. 이를 위해서는 개별 장기요양기관 간에 종사자의 경력을 관리하고 추적할 수 있는 표준화된 경력관리 시스템이 개발될 필요가 있다.

마지막으로 요양보호사의 전문성 강화를 위한 체계적인 교육뿐만 아니라, 이용자 및 이용자 가족을 대상으로 한 요양보호사의 인권 교육도 필요하다.

장기요양실태조사 결과 다수의 요양보호사는 이용자 및 가족으로부터 언어적‧신체적‧성적 폭력에 노출되고 있고, 이에 대한 공식 차원의 대응이나 보상도 적절히 받지 못하는 것으로 나타났다.

실제 요양보호사의 처우개선이 필요한 사항에서도 1순위 임금수준 개선, 2순위 법정수당과 휴게‧근로시간 보장에 이어 3순위로 수급자 가족에 대한 정기교육, 4순위로 장기요양기관 및 종사자에 대한 사회적 인식개선이 보고하고 있다(한국보건사회연구원, 2020).

마무리

앞으로 한국 사회에서 돌봄서비스 시장은 더욱 확대될 수밖에 없다. 현재의 인구구조와 가구형태가 미래 우리나라가 어떠한 모습일지를 보여주기 때문이다.

초고령사회로의 진입 시점이 기존 통계적 전망보다 실제로 더 빨라진 것처럼, ‘장기요양제도의 초고령화’도 멀지 않았다. ‘자신도 돌봄이 필요한 노인’이 ‘자신보다 조금 더 어려운 노인’을 돌보는 상황은 장기요양제도에서 수용할 수 없다.

이는 제도 자체의 존립 필요성을 흔드는 일이다. 노노케어, 노인맞춤돌봄서비스와는 차별화된 수준의 전문성을 담보한 서비스가 제공되어야 한다.

이를 위해서는 앞서 제시한 종사자의 처우 및 보상체계에 대한 과감한 투자, 현장 특성을 반영한 유연하고 자율적인 제도개선이 이뤄져야 한다.

이상우 교수 약력
목원대학교 사회복지학과 교수
한국노인복지중앙회 정책자문위원회 위원
現 대전광역시 지역사회통합돌봄 민관협의체 위원
現 대전사회복지공동모금회 배분분과실행위원

연세대학교 사회복지대학원 사회복지학 박사
「노인의 돌봄 자원 이용 영향요인에 관한 연구」(보건사회연구,2022) 등 논문 발표 활동

[월간요양]

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